【智库思享】如何应对我国的人口老龄化问题?
人大国发院 2021-06-23 15:36

文 | 葛玉好 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、劳动人事学院副教授

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”,这是习近平同志为核心的党中央在当今时代的重要战略部署,对我国未来经济社会发展具有重大和深远的意义。民政部李纪恒部长也在《光明日报》专门撰文讨论了积极应对人口老龄化国家战略的思路和任务。这些都凸现了党中央和相关部委对人口老龄化问题的极度重视。积极应对人口老龄化国家战略是一项宏大的系统工程,在深刻领会党中央相关指引思想的基础上,在全面理解相关部委工作思路的基础上,我们还应在政策实施细节方面狠下功夫。

一、提高对优化生育政策重要性的认识

首先,生育率提高是增加未来劳动力人口的直接手段,是应对人口老龄化问题的治本之策。国家经济的持续发展离不开技术创新,素质水平较高的青年群体是技术创新的主力军,因此合理生育率水平还是提高和保持一个国家科技水平的必要条件。其次,孩子对社会发展具有正外部性,这一点类似于“公共物品”,如果抚养孩子的成本全部由家庭承担,就会出现实际生育数量低于社会最优生育数量的结果。要想打破低生育率困境,国家需承担一部分抚养孩子的成本,树立“孩子不仅是家庭的孩子,还是国家的孩子”的意识。从其它国家的经历来看,提高生育率是一项异常艰巨的任务,各项激励政策均收效甚微。党中央高度重视生育问题,在“双独二孩”、“单独二孩”、“全面二孩”等政策相继实施后,又于2021年5月31日宣布实施三孩生育政策。结合我国的实际情况,笔者认为下述的一些配套支持措施将会对提高生育率有所帮助。尽快确定优化生育政策的宣传基调;对婚龄青年群体提供生活自理、人际关系、婚育观念等方面的咨询服务,提高婚龄群体的结婚率和婚姻稳定率;合理控制房价上涨、遏制校外培训野蛮发展、降低家庭抚养孩子的成本;切实推动家庭内部的性别平等、鼓励丈夫更多承担家务,提高女性的生育意愿;大力发展3岁以下婴幼儿托育服务、探索男性产假制度、鼓励企业提供母婴场所,缓解女性家庭工作冲突;创新与生育相关的补贴政策和税收扣减政策,减少申请型的政策,增加自动满足型的政策等等。

二、稳步推进渐进式延迟退休政策

从我国老年劳动者的健康情况来看,他们足以胜任很多工作任务,延迟退休有较为稳固的现实基础。老年劳动者继续留在劳动力市场上,对整个社会而言,会产生一块额外“蛋糕”,有净收益。延迟退休政策实施的顺畅程度,取决于国家、企业、劳动者的利益界定,即各自分取“蛋糕”的比例。渐进式延迟退休的实施,需要注意以下问题。第一,通过个人所得税减免、社保减免、弹性工时等方式调动老年劳动者的积极性,减轻部分老年劳动者的抵触情绪,避免出现“出工不出力”的现象。第二,保障企业的用工自主权和工资定价权,不增加企业负担。允许企业自由决定是否继续雇佣本单位的老年劳动者,允许企业自由决定以什么样的工资水平雇佣老年劳动者。政府不应该强制企业接纳老年劳动者,而是通过税收优惠、补贴等方式引导企业雇佣老年劳动者。第三,关注延迟退休对青年就业可能造成的负面影响,并做好政策微调准备。青年就业更关乎社会稳定,更关乎技术创新。欧洲一些国家青年失业率比较高,可能就与退休年龄较高有关。第四,合理确定干部的任职期限和任职年龄,确保青年人正常的晋升通道。无论是事业单位还是企业单位,职位晋升都是激励员工提高工作效率的重要手段。延迟退休后,大量的老年干部会继续留任,可能会导致年轻人无法按照原有渠道实现晋升,这会降低年轻劳动者的工作积极性和工作效率。第五,优化行政单位、事业单位的工资制度,更好地发挥延迟退休缓解财政压力的作用。这部分劳动者的工资大都由财政拨款,一般情况下工资水平高于养老金水平。所以,延迟退休后,政府的财政支出由“养老金”形式转变为“工资”形式,总支出数量可能不降反升。

三、挖掘劳动力潜力,优化劳动力配置

从各种渠道的劳动力调查来看,我国仍有很多适龄人口没有就业,只要激励政策到位,他们中的很多人可以重新进入劳动力市场。例如,如果企业能够提供弹性工作岗位,有些生育二胎的全职妈妈,在孩子进入幼儿园后仍可继续工作。农村地区也有不少剩余劳动力,因为各种各样的原因没能实现就业。我国目前的劳动力配置,也有很大的改善余地。我国的行政单位、事业单位人员数量过多,即使在企业单位从事服务性工作的人员也过多,如果在这些部门大力推行机构精简改革,把相关冗余人员推向生产性岗位,就能释放活力、增加产出、缓解社会总体负担过重的问题。我们还可以利用我国社会主义制度的优越性和美好生活,吸引一些发展中国家的高素质青年劳动力。美国人口老龄化的压力低于其它发达国家,就可以得益于它的移民政策。

四、重视技术创新在应对人口老龄化问题上的作用

人口老龄化造成劳动力短缺、劳动用工成本增加,从而对经济增长产生不利影响。我们前面讨论的应对措施,也是围绕“如何缓解劳动力短缺”这个中心点展开的。实际上,人口老龄化对经济增长产生不利影响的另外一种渠道是:老龄化可能降低整个社会的技术创新速度。技术创新减速会影响企业的劳动需求,劳动力市场上可能会出现供求“双降”的情况,这比单纯的劳动供给下降更为棘手。所以,在人口老龄化社会政府更应注重知识产权保护、改革科研激励制度、加快科研成果转化。“技术”和“劳动”在生产过程中相互替代,技术创新可自然地缓解人口老龄化社会的劳动力短缺。技术创新还可让老年人更便利地享受新型的养老服务和健康服务。

五、务实解决老年人养老问题

我国的基本国情和文化传统决定了我们不能照搬发达国家的养老模式。在大部分的农村地区,家庭养老仍是老年人养老的主要方式,子女“既要出钱也要出力”。对没有子女的农村老年人而言,政府救助仍然是主要依靠。在城镇地区,家庭养老也非常重要,子女以“出力”为主,条件好的老年人可雇请专业护工。有些农村老年人与城镇子女共同居住,他们还要面对城市节奏适应、生活习惯差异、代际观念冲突、医保跨地使用困难等问题,相关部门需对此类问题加以关注。农村地区家庭之间联系密切,可推动邻里互助型养老;有条件的城镇地区,也可视情况推进社区养老。社会养老的推动要视老年人的收入水平和可接受程度,不能一窝蜂地搞社会养老。对社会养老项目,要设置床位空置率的上限,防止借养老项目骗取国家财政补贴现象的发生。国家要对与养老相关的新生事物进行监管,如以房养老、高端养生等,必要时对受害老年人提供无偿法律援助。

六、科学制定财政收支政策

从其它国家的经历来看,人口老龄化会通常会伴随社会整体税负水平提高、劳动人口就业积极性下降。我国应吸取这些国家的教训,拓宽养老金资金来源(如国有资本划转),保持社会总体税负水平稳定。合理确定养老金绝对水平和增长速度,使之与延迟退休政策和谐共进。借鉴国外长期护理险的相关经验,对高龄老年人的养老支出和医疗支出进行统一管理。评估市场机制在医疗服务提供方面的优缺点,在既定医疗支出规模内尽大程度地满足老年人的医疗服务需求。

在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下,我们一定能顺利应对人口老龄化带来的各种风险,让老年人过上幸福快乐的晚年生活。

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