刘俊海 中国人民大学国家中小企业研究院研究员，中国人民大学法学院教授

一、《中小企业促进法》颁行对中小企业蓬勃发展的巨大促进作用

（一）中小微企业在民富国强的中国式现代化进程中的压舱石地位

2023年1月1日是2002年版《中小企业促进法》实施20周年，是2017年版《中小企业促进法》实施5周年。该法的颁行极大改善了中小企业的生存与经营环境，有效保障了中小企业的公平竞争自由，全面维护了中小企业的合法权益，有力地支持了中小企业的创业创新，持续地促进了中小企业的健康发展，堪称功不可没。

我国登记在册的市场主体绝大多数是民营企业，且是中小微企业。截至2022年9月底，我国有1.6亿户市场主体，其中个体工商户达1.1亿户。数以万计的中小微企业是创造就业、 改善民生、促进增长、创新科技、增加税收、节约资源、保护环境、稳定社会、传播文化、增进和谐的发动机，是落实“六稳”工作、完成“六保”任务的压舱石，是推进供给侧结构性改革、推动高质量经济发展、建设现代化经济体系、促进共同富裕的重要基础，是承载股东、消费者、职工和社区等利益相关者核心利益的命运共同体。中小微企业是市场经济的干细胞，堪称核心市场主体、国之重器、社会之栋梁。中小微企业的健康发展是关系千家万户的民生工程，立足长远的经济工程，守望互助的诚信工程、促进和谐的民心工程，标本兼治的法治工程。

（二）中小微企业在顶层制度设计中的角色定位

鉴于经济活力取决于作为市场经济微观细胞的企业活力，习近平总书记在2020年7月21日召开的企业家座谈会上指出，“市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。留得青山在，不怕没柴烧。要千方百计把市场主体保护好，为经济发展积蓄基本力量。”《十四五规划和2035年远景目标纲要》确定的“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是“市场主体更加充满活力”，第十九章专章规划了“激发各类市场主体活力”的政策措施，强调“培育更有活力、创造力和竞争力的市场主体。”党的二十大报告在谈到“构建高水平社会主义市场经济体制”时也特别强调了身为市场主体的公司与企业的极端重要性：“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业。支持中小微企业发展。”

（三）《中小企业促进法》的积极实施效果

《中小企业促进法》的权威性受到各级党委与政府的重视，催生了中小企业促进工作协调机制。多种媒体上开展的普法宣传有声有色，老少咸宜，喜闻乐见。爱法、学法、尊法、守法、用法、护法的法治氛围在不断优化。中小企业促进工作协调机制日臻健全。国务院促进工作领导小组统筹协调中小企业财税和金融支持、加强权益保护等工作。各地调整充实了促进工作领导小组。工业和信息化部门作为中小企业促进工作综合管理部门开展了有益工作。各地的中小企业服务中心等机构提供的公益性服务越来越接地气。

《中小企业促进法》优化了稳定、透明、公平与可预期的市场化、法治化、国际化、便捷化的营商环境。企业注册登记制度改革与“双随机、一公开”的监管制度改革鼓励了投资兴业，维护了市场秩序，提高了行政效率，铸造了监管公信。非禁即入的法治政府理念日益深入人心。市场准入管理、准入范围和门槛纳入了法治轨道。2018年版《市场准入负面清单》支持各类市场主体平等进入铁路、机场、电信、互联网视听、社会服务等领域。国家发展改革委、人民银行与市场监管总局分别牵头建设的全国信用信息共享平台、金融信用信息基础数据库与国家企业信用信息公示系统提升了中小企业诚信褒奖与失信制裁体制机制。

《中小企业促进法》夯实了专项资金制度，落实了减税降费政策，加大了财税支持力度。中小企业发展专项资金奖补了创业创新升级和小微企业融资担保。国家中小企业发展基金的引导作用不断彰显。中小微企业减税降费的优惠政策逐步落地，放水养鱼的作用不断明显。

《中小企业促进法》拓宽了融资渠道，改善了融资环境。资金是企业的血液。人民银行的定向降准等货币政策工具与银保监会鼓励普惠型小微企业贷款的“两增”考核目标协同发力，体现了中小微企业友好型的差异化政策，提高了小微企业的融资规模，加大了信贷供给力度。雏形已具的商业银行普惠金融业务开始支持小微企业融资。多层次资本市场的直接融资（包括股权和债券）渠道，双创金融债券与双创专项债务融资工具，小微企业增信集合债开始支持中小微企业融资。政策性信用担保机构开始为企业融资提供信用支持，国家融资担保基金开始发力。

《中小企业促进法》维护了中小企业权益，提振了投资信心。各地各部门开始重视保护产权和企业家合法权益，规范涉企行为，打击不正当竞争，保护企业的品牌、知识产权与商业秘密，加大中小企业债权保护力度。

二、《中小企业促进法》实施中存在的突出问题

（一）《中小企业促进法》中的不少良法美制尚未落地生根

无论是2002年版《中小企业促进法》，还是2017年版《中小企业促进法》，都存在着倡导性与原则性较强，可操作性尤其是可诉性、可裁性与可执行性较弱的制度设计短板。当然，这一短板不唯《中小企业促进法》所独有，其他促进类立法项目（如《就业促进法》《家庭教育促进法》《乡村振兴促进法》《基本医疗卫生与健康促进法》《民办教育促进法》《循环经济促进法》）的实际落地率也不甚理想。《中小企业促进法》的实施尤为如是。一些部门与地方说的多，做的少；文件多，措施少；会议多，实绩少；宣传多，干货少；花架子多，真功夫弱。法律规定言者谆谆，有些地方与部门依然听者藐藐。有些人嫌贫爱富，嫌弱爱强，喜欢锦上添花，不愿雪中送炭，扶持大企业，不愿扶持中小微企业。其主要顾虑是，担心支持中小微企业缺乏政绩与效益，没有回报，受累不讨好。

（二）中小微企业与大企业共同发展的平等地位尚未落地

《中小企业促进法》第2章规定了五大财税支持制度，但有些地方财政支持力度失之于软，中小企业的获得感与实惠感不明显。一些地方财政扶持项目的申请门槛过高，导致不少中小企业望而却步。该法第38条规定的统一市场准入制度处于悬空状态。在实践中，市场准入的隐性壁垒司空见惯，在高利润率行业与垄断行业“准入不准营”的问题尤其突出。该法第40条规定的政府采购优惠政策经常空转。有些采购人通过最低注册资本、经营年限、特殊资质证书与业绩等指标婉拒中小企业。该法第7章规定了七类法定服务措施，但服务的主动性、积极性与创造性不足，服务内容不解渴，优惠政策够不着。该法第8章规定的七大权益保护措施的效果仍不明显。中小企业的负担较重，除了支付水电费、房租、银行利息、工资与原料款，其他税费负担以及接受检查监管的负担也不可小觑。频繁重复检查频现，合并或联合检查尚未全面推广。一些地方政府缺乏契约精神。新官不理旧账、随意撕毁招商引资合同的现象时有发生。

（三）中小企业融资难、融资贵、融资慢的老大难问题依在

《中小企业促进法》第3章规定了十一项融资促进制度，但仍未能从体制上化解融资难题。由于银行内部的风控制度以及激励约束问责机制制约了普惠金融业务的发展，中小企业要获取商业银行贷款不易。由于担保品种类过少，企业主家庭成员承担无限连带责任担保的现象较为普遍。由于大多数中小企业尚未从股票公开发行注册制改革中受益，资本市场的直接融资通道尚未打通。结果，融资成本依然居高不下。银行贷款利率较为公平，但难以获取；民间借贷最高利率虽由24%降到LPR的四倍，但依然高于不少行业的平均利润率。

（四）中小企业维权成本依然高居不下

《中小企业促进法》第50条禁止侵害中小企业及其出资人权益。但实践中的侵权行为时有发生。有些企业惧于公权的淫威被迫低价出让资产，有些企业的财产被非法查封、扣押、冻结；有的企业主因民事纠纷而锒铛入狱；有的企业在失信地方政府提起的诉讼胜诉率与执行率也不令人乐观。该法第51条要求建立的企业投诉渠道存在“肠梗阻”现象。该法第53条禁止国家机关、事业单位和大型企拖欠中小企业账款，但实践中的拖欠现象普遍。虽然应收账款占销售收入比重大、账期长，但绝大多数中小企业为了延续项目合作而忍气吞声，甚至敢怒不敢言，更不敢起诉维权。结果，不少企业难以为继，被迫关门破产。虽然该法第54条禁止违法收费与罚款，第55条要求国家建立和实施涉企行政事业性收费目录清单制度，但名目繁多的灰色涉企收费负担依然沉重。四是投诉渠道不畅，调查处理不及时。

三、推动《中小企业促进法》落地生根的若干建议

（一）要厚植全社会尤其是公权力部门对《中小企业促进法》的信仰与敬畏之心

法治国家是尊崇法律、信仰法律、以法律为王、以法律为最高治理权威的国家。法治国家是人人自觉信仰与敬畏法律、人人自觉遵循法律准则、人人以遵法守法护法为荣的国家。法治国家就是立法科学、执法规范、司法公正的国家。法治国家崇尚平等、自由、创新、民主、人权、诚信、公平、公正、公益、多赢等核心价值观。法律不仅值得被敬畏，更值得被信仰。法律信仰的最高境界是，失去了法律信仰，就会六神无主、发慌难受。信仰法律的核心是崇法、尊法、敬法、爱法、信法、亲法、近法、学法、畏法、遵法、重法、守法。法律不能被亵渎，不能被滥用，不能被践踏。

《中小企业促进法》经过2017年的全面修改已成为在国际上具有竞争力的良善法律。但徒法不足以自行。因此，公权力与全社会都应以遵循与落实《中小企业促进法》作为检验各地与各部门法治建设成绩的试金石。不仅每年6月27日可成为法定的全国中小微企业日，天天都应是中小微企业日。

（二）要深刻领会《宪法》与《民法典》确立的 “两个毫不动摇”的社会主义基本经济制度

从表面上看，《中小企业促进法》的落实差强人意的残酷现实彰显了促进类立法项目的柔弱。但从实质上看，漠视《中小企业促进法》的落实是源于对 “两个毫不动摇”的基本经济制度缺乏深刻理解与精准领会。

《宪法》第6条第2款强调：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”；第11条强调，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。

《民法典》第206条第1款重申了基本经济制度：“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”；第2款强调“两个毫不动摇”：“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”；第3款首次确认了市场主体的平等权与发展权：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”

党的二十大报告提出，要“构建高水平社会主义市场经济体制。坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。” 2022年12月召开的中央经济工作会议指出，要切实落实“两个毫不动摇”，“针对社会上对我们是否坚持‘两个毫不动摇’的不正确议论，必须亮明态度，毫不含糊”。重申“要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。依法保护民营企业产权和企业家权益。”

习近平总书记也强调，“把公有制经济巩固好、发展好，同鼓励、支持、引导非公有制经济发展不是对立的，而是有机统一的。公有制经济、非公有制经济应该相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消。基本经济制度是我们必须长期坚持的制度。”

因此， “两个毫不动摇”已成为国家的高度政治共识，广大中小企业的定心丸。要提振投资信心、留住内资、优化中小企业友好型的营商环境，必须全面、科学、准确、完整地理解“两个毫不动摇”的法治理念，在国家立法、规划、监管与司法活动中牢固树立地位平等、共同发展、公平竞争、互惠合作、平等监管与平等保护的现代法治理念。

（三）要促进中小企业发展，必须全面构建亲清新型政商关系

十九大报告指出， “构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”。2018年政府工作报告强调，“构建亲清新型政商关系，健全企业家参与涉企政策制定机制。 激发和保护企业家精神，增强企业家信心，让民营企业在市场经济浪潮中尽显身手”。2019年政府工作报告重申，“构建亲清新型政商关系，健全政企沟通机制，激发企业家精神，促进民营经济发展升级”。

党的二十大报告指出，要“全面构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”。2022年中央经济工作会议也强调，“各级领导干部要为民营企业解难题、办实事，构建亲清政商关系”。

新型政商关系的核心是亲清并举。其中，“亲”强调建设服务型政府与勤勉政府。要弘扬勤政为民的理念，反对懒政、怠政、惰政与慵政的乱象。市长围着市场转，政府围着企业转。“清”强调建设法治政府、廉洁政府、阳光政府、责任政府与诚信政府。“清”具有四层含义：一是指政府工作人员的道德修养温润如玉，清清白白，杜绝大奸似忠、大伪似真的两面人乱象；二是指政府服务阳光透明，清清楚楚，不存在糊涂账；三是指政府服务名正言顺，法律依据清楚，事实依据明晰；四是指政商交往清清爽爽，杜绝钱权交易，严禁商人围猎领导干部。

“放、管、服”密不可分，共存于建设服务型政府的全过程。 “放”的核心是简政放权，释放改革红利，鼓励公司心无旁骛地提高产品或服务的核心竞争力，促进公司可持续发展。“管”是“监管”的简称，包括事先监管、事中监管与事后监管。在市场失灵、企业见利忘义时，监管者必须挺身而出，捍卫公平公正的市场秩序（包括投资秩序、交易秩序与竞争秩序）。“服”（服务或扶持）的本质是积极作为，目标是服务于中小企业的权益保护与企业的健康发展，提升市场活跃度与市场主体活力，打造有温度的法治化营商环境。“放、管、服”应三措并举，不可偏废。放管结合、寓管于服的改革永远在路上。

（四）要增强中小企业友好型的财政扶持政策的落地率

财政资金要取之于民，用之于民。以财政资金反哺中小微企业，是涵养税源、扩展税基的睿智之选。要推进中小企业促进法与税法的无缝对接与同频共振。就税法而言，税法改革必须贯彻轻徭薄赋、休养生息、放水养鱼、藏富于民的公司及其投资者友好型理念。

公司组织形式的设计也要充分体现促进公司基业长青的政策取向。为精准落实结构性减税降费政策，鼓励中小微企业可持续发展，建议借鉴美国的有限公司（LLC）制度，建立具有中国特色的特殊有限公司制度。此类公司本身不缴纳法人所得税，只有股东在分取红利时才缴纳个人所得税。为避免这种单层课税、股东责任有限的公司组织形式被滥用，建议将股东限于自然人，并将公司类型限定于中小微公司。有些地方负责人的格局不够、站位不高，缺乏放水养鱼的战略思维和法治思维，甚至竭泽而渔、或撕毁招商引资合同，导致一些公司因不堪税费重负或苦于政府失信而被迫离场。有些宏观调控部门的宏观调控手段对公司可持续发展利益考虑不足，应予纠正。

已故美国联邦最高法院大法官布兰迪西曾曰：“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最有效的警察”。建议完善信息披露制度与绩效评价制度，提高中小企业发展专项资金申请与使用的透明度与公信力，提高中小企业发展专项资金的资助、购买服务、奖励等活动的精准度与普惠度。建议增强中小企业发展基金的资金来源的可持续性与资金使用效益。建议按照公开公平公正的原则，推动《政府采购法》与《中小企业促进法》良性互动，出台《政府采购中小微企业供应商条例》，早日将广大中小企业变为政府采购市场的主流供应商。

（五）要打通中小企业友好型融资渠道

破解企业融资“难贵慢”的治本之道不是纵容非理性融资或贷款犯罪，而是要优化包容普惠的金融市场生态环境。要加速民间借贷的法治化、市场化和公平化进程，鼓励民间与正规融资渠道的公平竞争，落实国企、民企和混合所有制企业的平等融资权。

建议拓宽多层次资本市场直接融资平台，促进京沪深三地证券交易所之间的制度竞争。要全面推进中小企业友好型的股票公开发行注册制改革，降低公司IPO的财务业绩门槛，扶持具有可持续性的拟上市公司商业模式。建议促进专业担保机构规范发展。要打击互联网金融犯罪，鼓励金融机构服务于实体经济发展，遏制金融脱实向虚乱象。要推进以去杠杆为核心的供给侧结构性改革。

建议进一步下调民间借贷年利率的司法保护水准。最高人民法院在2020年以中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心每月20日发布的一年期贷款市场报价利率（LPR）的4倍为标准确定民间借贷利率的司法保护上限，取代原司法解释中的“以24%和36%为基准的两线三区”，大幅度降低了民间借贷利率的司法保护上限，促进民间借贷利率逐步与我国国情相适应。以2020年7月20日发布的一年期贷款市场报价利率3.85%的4倍计算，民间借贷利率的司法保护上限为15.4%，相较于过去的24%和36%有较大幅度下降。但该利率依然偏高。建议将LPR的4倍降为2倍。

打铁先要自身硬。企业要获得低成本融资，必须苦练内功，切实增强自身的活力和产品竞争力。中小微企业要善于稳中求进，量力举债，守约践诺，避免盲目扩张，降低资产负债率，切忌把担保风险违法转嫁他人。建议健全公司诚信褒奖和失信制裁体系，健全法定代表人信用责任体系。市场有眼睛，法律有牙齿。

（六）建议构建以《中小企业促进法》为龙头的中小企业友好型法律规范体系

良法是善治前提。有法律，未必有法治；若无良法，必无善治。为兴利除弊，建议构建以《中小企业促进法》为龙头的中小企业友好型法律规范体系。构建中小企业友好型法律规范体系需要立、改、废、释、纂五措并举。既大刀阔斧地制定新法，也与时俱进地修改旧法，还斩钉截铁地废除恶法，更丝丝入扣地解释粗法。只有通过法律规范的破旧立新，才能铲除阻碍中小企业健康发展的体制机制障碍，拓宽中小微企业的舞台，培育中小微企业新业态，全面提高中小微企业竞争力。

中小企业友好型法律规范体系包括法律与行政法规，也包括部门规章、地方性法规和地方性行政规章等多元立法文件。从广义上看，法律规范体系与制度体系为同义词，既包括国家公权力自上而下的外生型制度设计，也包括中小企业、行业协会（商会）等市场主体与自律机构自下而上的内生型制度设计（如公司章程、契约、行业标准与自律规则）；既包括成文规则，也包括商事习惯；既包括《中小企业促进法》为龙头的企业组织法，也包括以市场监管与宏观调控为核心的经济法体系，还包括突出社会本位的社会法体系。法律是有温度的。为鼓励小微公司的健康成长，建议兼顾小微公司治理自由与交易安全，在保护债权人底线思维的基础上针对一人公司、夫妻公司或家庭公司推行除罪化改革，豁免适用职务侵占罪与挪用公司资金罪等涉及公司法人工作人员的特定犯罪，同步加大此类公司股东对公司债务的连带责任，降低揭开公司面纱的门槛。因此，《公司法》第63条规定的一人公司法人资格滥用推定制度不应废止与动摇，只能坚持、发展与完善。

中国虽非判例法国家，但最高法院的司法解释、裁判理念重述（如民商事审判工作会议纪要）与指导性案例也在商事裁判领域发挥着积极的裁判规范引领作用。事后裁判规则虽非事先行为规则，但客观上会潜移默化地倒逼或诱引中小微企业顺乎市场化全球化数字化之大势，适时调整自身的商业模式、行为模式与思维模式。

中小微企业既是法律制度的用户，也是法律制度的设计者。铸造良法，必须弘扬民主与科学精神。十八届四中全会要求，“深入推进科学立法、民主立法”，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”，“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”。十九届四中全会要求“依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。

法乃公器（公共产品）。公平公正是法律的灵魂，落地生根是法律的生命线。立法者要敬畏科学、崇尚民主、公开透明、开门纳谏、广开言路，反对闭门造车、闭目塞听。要鼓励话语权缺失的中小微企业建言献策，也要预防在立法过程中怠于提建议、而在法律公布后抱怨立法漏洞与规则不公的“马后炮”现象。既要反对不公平的恶法条款（尤其是部门利益或垄断企业利益法律化的部门法），也要预防“牛栏关猫”的稻草人法。