编者按：新冠肺炎疫情发生以来，社会各界献策献力，动员各方力量支持帮助疫情防控工作。中国网政务联合新型智库“国声智库”策划推出【专家学者智“疫”】专题系列报道，邀请我国高校、研究机构等相关领域的专家学者，围绕疫情有关议题展开研讨，刊发相关评论文章，解读疫情对各行业的影响，发挥智库机构咨政建言、舆论引导功能和国家媒体平台的作用，智议和治疫，助力早日打赢疫情防控阻击战。
新冠肺炎疫情冲击下的脱贫攻坚对策与减贫机制展望
冯宗宪
西安交通大学经济与金融学院教授、博士生导师
一、新冠肺炎疫情冲击下的脱贫攻坚新形势
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全党全国全社会共同努力下，我国脱贫攻坚取得决定性成就，截至2019年底，农村贫困人口累计减少9500多万，平均每年减贫1300万人以上，770个贫困县已经或拟摘帽退出，贫困发生率1降至2％以下，区域性整体贫困基本得到解决，脱贫攻坚目标任务胜利在望。
2020年是我国“十三五”规划建设和脱贫攻坚最后一年，最后的贫困堡垒还有待攻克；脱贫成果还有待进一步巩固提升；已脱贫人群其中不乏收入刚刚达标、超过贫困线不高的群体，抵御风险的能力较弱，据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险2，边缘人口中还有近300万存在致贫风险。然而收官之年年初，我国又遭遇新冠肺炎疫情冲击，对部分困难群体、低收入和刚脱贫的群众，已造成基本生活保障和收入来源减少等现实问题，出现导致因疫返贫、因疫致贫现象。受疫情影响，贫困地区客流、物流至今还不完全畅通，在外务工人员返岗受阻，甚至有可能失去原工作岗位。此外，部分扶贫产业原料运不进、货物发不出，特别是农产品销售面临困难。凡此种种，都显著冲击到当地贫困人口收入水平，加大致贫、返贫压力。
疫情防控关系人民身体健康和生命安全，脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，两者不可偏废、缺一不可。在疫情冲击和影响的新形势下，使得各项工作难度更大、任务更重、要求更高。妥善应对疫情冲击带来的这些挑战，不仅直接影响脱贫攻坚战成果，更重要的是影响到我国能否全面实现小康的目标。对此，必须坚持统筹兼顾，切实做到疫情防控和脱贫攻坚“双胜利”。
二、应对疫情冲击脱贫攻坚要精准施策
一年之计在于春，我们既要保持迎难而上、爬坡过坎的毅力和“不破楼兰誓不还”的定力，又要科学冷静，统筹谋划，重点攻克难度大的深度贫困区和贫困户堡垒，分区分级有序推进脱贫攻坚安排；有效解决当下贫困劳动力务工就业； 持续增强贫困地区造血功能，聚焦收官之年阶段性的目标和任务等；做好一体推进，切实把各项工作抓细抓实抓落地。
首先，要集中力量攻克难度更大的堡垒。 对于“三区三州”3等深度贫困地区4，要落实脱贫攻坚方案，瞄准突出问题和薄弱环节狠抓政策落实，攻坚克难完成任务；对52个未摘帽贫困县和1113个贫困村实施挂牌督战，啃下最后的硬骨头；对于大约300万缺乏劳动能力的特殊贫困群体，要巩固“两不愁三保障”成果，通过统筹各类社会保障政策，实现应保尽保、应兜尽兜，防止反弹。确保现行标准下贫困人口全部脱贫、确保所有贫困县脱贫摘帽。
其次，是要分区分级精准抓好疫情防控工作，有序有力推进脱贫攻坚战。由于各地受疫情影响的风险干扰情况不同，必须采取分区分级的对策，对疫情严重的地区，在重点搞好疫情防控的同时，统筹推进疫情防控和脱贫攻坚；对没有疫情或疫情较轻的地区，要制定有效举措，尽快恢复生产生活秩序，集中精力加快推进脱贫攻坚。要建立和完善动态监测预警体系，对存在返贫致贫风险的脱贫人口和边缘人口进行监测，了解掌握因疫情影响他们的生产生活变化情况，建立动态帮扶机制，对出现的返贫和新致贫人口，要采取坚决果断措施，有针对性地解决好其生产生活难题，确保疫情防控和脱贫攻坚不留“死角”。
再次，是要优先支持贫困劳动力务工就业。当前疫情冲击给贫困地区中小企业发展、农林牧渔等带来严重损失。2019年数据显示，我国农民平均收入超过14600元。其中41％来自工资性收入，即打工收入，30％来自农业生产。5最新统计显示，现在打工的收入在贫困地区农民的收入里头占到三分之一强，是主要的来源之一6。为此，要全面摸清当前贫困劳动力外出务工意愿，抓住当前重大项目建设和企业复工复产的时机，优先安排贫困劳动力务工就业。对于留在当地的贫困户，尽快恢复扶贫车间的生产，让他们就近就业。要采取针对性措施，加大对贫困人口的就业帮扶力度，支持扶贫龙头企业、扶贫车间尽快复工。劳务输出地和输入地加强精准对接，帮助贫困劳动力尽快有序返岗，多措并举为贫困劳动力提供更多就业岗位。鼓励企业更多招用贫困地区特别是建档立卡贫困家庭人员，通过东西部扶贫协作“点对点”帮助贫困劳动力尽快有序返岗，可以采取政府买单包车接送、报销车票、务工奖补等多种方式，鼓励和帮助贫困群众尽快到岗就业。对那些暂时无法外出务工的贫困劳动力，可以利用当地扶贫车间、公益岗位等，进行妥善安置，促进贫困人口就近就地就业。
第四，是要增强贫困地区应对疫情风险的造血功能，分类施策，发展壮大村级集体经济，完善带贫益贫机制。当前要加大产业扶贫支持力度，出台降税减费、金融扶持、缓缴公积金保险费用、加大补贴力度等具体举措，支持扶贫产业恢复生产；做好农资供应等春耕备耕工作，用好产业帮扶资金和扶贫小额信贷政策，促进扶贫产业持续发展；同时要加大消费扶贫力度，组织好产销对接，利用互联网拓宽销售渠道，多渠道解决农产品卖难问题。
第五，是要聚焦收官之年阶段性目标和任务，抓好第三方评估、贫困县退出抽检、国家脱贫攻坚普查、2020年脱贫摘帽任务全面完成四个目标、任务的时间节点，扎实推进脱贫攻坚各项工作。要针对退出程序的规范性、退出标准的准确性和退出结果的真实性，严格考核开展普查，严把退出关，坚决杜绝数字脱贫、虚假脱贫。要保持脱贫攻坚政策稳定，对退出的贫困县、贫困村、贫困人口开展全面排查，查补漏洞和缺项。要保持现有帮扶政策总体稳定，巩固脱贫成果防止返贫。同时加强对不稳定脱贫户、边缘户动态识别，及时将返贫人口和新发生贫困人口纳入帮扶。对已实现稳定脱贫的县，各省（自治区、直辖市）可以根据实际情况统筹安排专项扶贫资金，支持非贫困县、非贫困村贫困人口脱贫。要开展督查巡查，加强常态化督促指导，继续开展脱贫攻坚成效考核，对各地脱贫攻坚成效进行全面检验，确保交出经得起历史考验的合格答卷，让贫困地区与全国同步实现全面建成小康社会。
三、关于后小康时代的减贫发展机制转换展望
从可持续发展的角度，全面实现小康将是新的生活和奋斗起点。2020年消除绝对贫困后，中国脱贫攻坚战的重心将转向“相对贫困”，针对主要矛盾的变化，国家要将解决相对贫困问题纳入实施乡村振兴战略统筹安排。由于相对贫困群体动态性更强，管理难度更大，对统计监测、反贫困政策制定和实施都带来更大挑战。要抓紧超前研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。
首先，加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排。脱贫摘帽不是终点，而是新的起点。随着我国贫困状况发生重大变化，扶贫工作重心将转向解决相对贫困。由于相对贫困具有动态性、长期性和复杂性，因而需不断推动制度创新，加快建立解决相对贫困的长效机制，完善解决相对贫困问题的制度体系，研究出台国家扶贫开发法等法律文件，并作出法治规范。接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动后小康时代减贫战略和工作体系平稳转型。
其次，构建解决贫困的内生动力机制，进一步实施精准帮扶，促进逐步实现共同富裕。坚持“扶智、扶志、扶技”相结合，充分调动相对贫困群众积极性、主动性、创造性。要正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力的关系，培育贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富的意识。要更加关注缓解和缩小城乡差距，以基本公共教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障服务等为重点，加快推进公共服务均等化，为相对贫困群体自强自立创造基础条件。深入推进“造血”式扶贫，着力培养相对贫困群体发展生产和务工经商技能，组织、引导、支持相对贫困群体用自己辛勤劳动实现脱贫致富，激发相对贫困人口摆脱贫困的能力。
再次，接续推进减贫工作，建立健全稳定脱贫长效机制的模式与路径。打赢脱贫攻坚战以后，巩固脱贫成果任务仍然繁重，减贫事业不能划上句号。要加快建立防止返贫监测机制和动态帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施。
第四，继续执行对贫困县的主要扶持政策，形成政府、市场和社会多方协同的相对贫困治理机制。进一步加大东西部扶贫协作、对口支援、定点扶贫、社会扶贫力度，稳定扶贫工作队伍，强化基层帮扶力量。要加大力度解决好农村基础设施不足、公共服务落后等民生问题，突出抓好补齐农村公共基础设施、农村供水保障、农村人居环境整治、农村基层医疗卫生服务和农村社会保障方面等方面的短板，以实实在在的成效提升贫困地区群众获得感、幸福感、安全感。
第五，建立解决相对贫困与乡村振兴的衔接机制，推动二者在规划、产业等方面的有效衔接。一是发展脱贫地区富民乡村产业，支持打造各具特色的农业全产业链，推动农村一二三产业融合发展。加快建设各类产业园区基地，重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，带动小农户融入农业产业链。二是稳住脱贫地区农民工就业。重点是加强职业技能培训，积极开发城镇就业岗位，加大农民工稳岗支持力度。三是稳定脱贫地区农民转移性收入。要保持好强农惠农富农政策的连续性稳定性，确保农民转移性收入不减少。
①贫困发生率为贫困人口占农村人口的比率。
②习近平：在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话，新华网，2020－3－6
③西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州(简称“三区三州”)，
④深度贫困地区，包括“三区三州”以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村。
⑤李小云：攻坚战结束后 减贫助贫将成常规操作，新京报，2020-2-6
⑥国务院扶贫办：做好疫情防控期间的脱贫攻坚工作，央视网，2020-2-16
作者简介：冯宗宪，西安交通大学经济与金融学院教授、博士生导师，“一带一路”与全球发展研究院首席专家
本期责编：胡俊
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